Pacchetto clima: quanto costa agli stati membri?

Ambiente e clima

Il Governo italiano ha rimesso in discussione gli obiettivi, già a suo tempo concordati in sede comunitaria, di raggiungimento di una riduzione per il 2020 del 20% delle emissioni di gas serra, del 20% delle energia rinnovabili sul totale dei consumi finali e il 20% di miglioramento dell'efficienza energetica oltre quanto possibile con lo sviluppo tecnologico stimabile secondo il trend. La richiesta di sospendere il varo del pacchetto in attesa di una valutazione dei costi arriva, come noto, tardi e probabilmente non potrà modificare radicalmente l'impostazione. Il veto, annunciato, dall'Italia non è infatti possibile e la decisione potrà essere con tutta probabilità presa anche in assenza dell'assenso italiano. La durezza della presa di posizione potrebbe dunque solo essere il presupposto per la richiesta di contropartite più o meno generose. Anche se il processo che porterà al varo della nuova direttiva è troppo avanti per vedersi condizionato dalla presa di posizione italiana, qualche riflessione sull'intera vicenda merita però di essere fatta sia con riferimento al percorso seguito in Europa sia con riferimento alla politica di fatto fin qui seguita dall'Italia.

I RISULTATI DELLA RICERCA DELLA COMMISSIONE La Commissione ha solo di recente resi pubblici ufficialmente i risultati di un'analisi sui possibili costi delle politiche, basati sulle stime condotte da gruppo di società di ricerca di vari Paesi. Gli scenari proposti nello studio sono molteplici, per testare le diverse ipotesi di partenza e le diverse opzioni aperte. Lo studio era giunto a una serie di conclusioni così sintetizzabili: un miglioramento dell'efficienza è indispensabile per rendere perseguibile anche l'obiettivo delle rinnovabili a un costo contenuto: più alta è la domanda più le tecnologie per raggiungere l'obiettivo sono costose;

1) il conseguimento dell'obiettivo 20% di efficienza e 20% di rinnovabili sui consumi finali riduce del 14-16% il livello delle emissioni rispetto al 1990; e quindi le ulteriori riduzioni necessarie sarebbero modeste;
2) la diversificazione degli approvvigionamenti includendo le rinnovabili consente di migliorare la sicurezza;
3) lo sfruttamento del potenziale disponibile per la produzione di rinnovabili in ciascun Paese è condizione indispensabile per raggiungere gli obiettivi globali europei al costo minore.

Tra le ipotesi testate, quella chiamata cost effective quantifica costi minori e richiede disaccoppiamento tra responsabilità finanziaria e responsabilità di produzione e quindi lo sviluppo del trading di GO e permessi di emissione nel mercato globale. Lo studio, peraltro, fornisce una quantificazione dei costi e dei benefici a partire da una valorizzazione dei fattori noti o prevedibili (costo aggiuntivo delle tecnologie rinnovabili rispetto a quelle convenzionali e costo dell'ET), non considera i potenziali oneri sociali, oggi non prezzati, e non quantificaaltri benefici sociali, quali a esempio quelli derivanti dalla maggiore sicurezza degli approvvigionamenti, e/o i benefici (non noti) che potrebbero derivare dallo sviluppo nazionale di una industria con potenziali tecnologici e di diffusione della conoscenza in settore innovativi.

LE POLITICHE UE COME ESEMPIO PER LE TRATTATIVE SUL CLIMA La proposta della Commissione Ue fissa obiettivi di penetrazioni di rinnovabili per ciascun Paese, sostanzialmente sulla base della ricchezza relativa dei diversi Stati e dunque non sulla base dei potenziali; limita fortemente - anche rispetto al primo periodo che termina il 2012 - il ricorso alle GO (Garanzie d'Origine) e/o il ricorso a meccanismi flessibili del protocollo di Kyoto (CER) per il raggiungimento dell'obiettivo di riduzione delle emissioni. La limitazione degli scambi di GO rende più costoso ai Paesi con minore potenziale, tra questi dobbiamo includere l'Italia, l'obiettivo sulle rinnovabili; la limitazione al ricorso ai CER d'altro canto impone alle economie che già hanno un basso contenuto di emissioni (tra cui anche l'Italia seppure in misura meno marcata rispetto a 10 anni fa), uno sforzo/costo maggiore. Il graduale superamento dell'allocazione gratuita delle quote, d'altro canto, mentre impone un onere per le imprese, rappresenta un gettito per gli Stati e dovrebbe richiedere agli Stati Membri di rivedere l'intero impianto della fiscalità energetica. La proposta della Commissione non tiene conto delle indicazioni emerse dallo studio e privilegia la scelta politica di fare dell'Europa e ogni suo singolo Stato un modello di riferimento. Ed è questo l'aspetto sul quale, nel dibattito politico che ha portato alla proposta di direttiva, l'Italia è stata forse più assente.

 

LA PRESA DI POSIZIONE ITALIANA Con la firma del protocollo di Kyoto l'Italia si era impegnata, come noto, alla riduzione del 6.5% delle emissioni nel 2012 e con la direttiva 2001/77 al conseguimento di una quota di energia elettrica da fonti rinnovabili sul consumo di elettricità del 22% nel 2010, diventato poi il 25% come obiettivo nazionale nella finanziaria 2007. Al 2007 le emissioni sono più alte rispetto ai livelli del 1990 del 10% in controtendenza rispetto agli altri Paesi, l'Italia perde dunque negli ultimi quindici anni il primato di economia a più basse emissioni. La quota di rinnovabili sul consumo interno è passata inoltre dal 16.8% del 2001 al 14.5% del 2007. L'aumento del consumo energetico è la causa principale dell'aumento delle emissioni. La distanza tra quanto fissato come obiettivo e quanto realizzato ha portato a prevedere per l'Italia un obiettivo di riduzione delle emissioni del 13% rispetto ai livelli del 2005 per i settori non ETS, e del 21% per quelli ETS in che comporta una riduzione rispetto ai livelli del 1990 del 10%, del 20% rispetto ai livelli attuali. Difficile che la ricontrattazione possa portare a impegni meno stringenti. La possibilità, seppure con limitazione, nell'uso dei CER del primo periodo consentiva all'Italia un loro utilizzo pari al 15% delle quote assegnate, molto inferiore a quello previsto dal PNA. La minaccia di non concedere ulteriori possibilità di utilizzo nel post 2012 implica quindi di fatto per l'Italia di non poter avere in prospettiva alcun margine di flessibilità e di realizzare tutta la riduzione attraverso interventi nazionali. Quanto costa la rigidità all'Italia? Secondo alcune stime tra i 100 e i 200 milioni di euro mentre la limitazione del ricorso ai CER ha un costo che dipende da quanto sono mancati gli altri due obiettivi (rinnovabili ed efficienza). Certamente il confronto sui costi delle politiche, secondo le modalità con cui è stato proposto in Italia (si sono fatti tra l'altro doppi conteggi di ipotetici costi) non aiuta a capire la dimensione dei problemi, né a imporre una finalizzazione e una correzione di rotta alle politiche ad oggi implementate. Esse risultano tra le più costose e tra le meno efficaci nel panorama europeo.

I COSTI DELLE POLITICHE ITALIANE PER LE RINNOVABILI Un esempio di scarsa efficacia è rappresentato dal funzionamento dei mercato dei CV. Esso si presenta:
1) poco efficace per il conseguimento dell'obiettivo preso in sede europea sin dal 2001 ( 22% nel 2010) perché la percentuale d'obbligo fissata sulla produzione termoelettrica è troppo bassa;
2) molto generoso in termini di prezzi garantiti ai produttori da fonti rinnovabili, ma in un contesto di regolazione instabile: elevato è paradossalmente il rischio regolatorio perché troppo alti sono i prezzi garantiti. I produttori di fonti rinnovabili sottoscriverebbero prezzi più bassi in cambio di una stabilità delle regole;
3) molto oneroso per il consumatore finale perché la quota esente della produzione elettrica ottiene una rendita derivante dall'impatto che l'obbligo di acquisto da parte del produttore marginale ha sul prezzo dell'energia elettrica. Tale rendita è valutata in 2 euro al MWh. nel 2008 (oltre il 2% del costo dell'energia valorizzato con i prezzi all'ingrosso) L'ammontare complessivo dell'extracosto per il consumatore finale dipende dalla quota esente ( oltre il 40% ) e dal prezzo del CV. Quindi è destinata a crescere con l'aumento dell'obbligo. Nel 2012 con l'incremento dello 0.75% all'anno sarà superiore al 3% del prezzo all'ingrosso. Nel caso in cui l'obbligo crescesse nella misura necessaria a raggiungere gli obiettivi, l'extra costo che il consumatore si troverebbe a pagare salirebbe a oltre il 6% del prezzo all'ingrosso. La generazione di extra costi per i consumatori non è probabilmente frutto di una scelta deliberata al momento in cui si è disegnato l'impianto iniziale, ma del susseguirsi di atti su una struttura, condizionata inizialmente dalla preesistenza di rinnovabili rientranti nel regime CIP6, e sollecitata da spinte e interessi contrapposti: l'unico interesse non rappresentato è quello dei consumatori. Non ci si è preoccupati infatti di valutare ex ante le possibili conseguenze moltiplicative dei costi per il consumatore che si andavano formando e che sono solo in parte incentivi per il produttore. Ma vantaggi e rendite che così si sono create hanno rappresentato la premessa per la generazione di nuovi interessi.

 

Riflessioni conclusive
Non è troppo tardi per rivedere le nostre posizioni e le nostre scelte. Se sul tavolo europeo si otterranno maggiori margini di flessibilità nella gestione degli strumenti per raggiungere gli obiettivi, non potremo comunque considerare il raggiungimento di questo obiettivo come un successo, se non saranno rispettati almeno due criteri:
3) non ne beneficieranno anche i consumatori (oltre ai produttori) e se le rendite non saranno in buona parte eliminate;
2) non si perseguirà con costi inferiori anche l'obiettivo del miglioramento della sicurezza degli approvvigionamenti e contenere il rischio ambientale. A questo scopo la scelta del nucleare, che implica una garanzia illimitata sui rischi che la nuova tecnologia comporta da parte della collettività, non appare una scelta potenzialmente meno costosa, tutt'altro.
Ma non è solo sui potenziali costi oggi quantificabili che le scelte di politica industriale e sicurezza energetica sono effettuate.

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