Débat Public. Lavori in corso.

Scenari globali
17 Luglio 2014

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Di Agnese Bertello

 

 

L’esempio è la Francia. Per tutti coloro che si sono occupati, anche solo marginalmente, di democrazia partecipativa, o deliberativa, di coinvolgimento dei cittadini e di concertazione, il riferimento è sempre stato la Francia: il paese che per primo ha approvato una legge che struttura la partecipazione e la fa entrare in un quadro istituzionale definito, il solo che abbia un’autorità indipendente, la Commissione Nazionale per il Dibattito Pubblico (CNDP) che è garante dell’autonomia dei processi stessi dal potere politico e dal potere economico.

A dodici anni dalla legge che lo istituiva, la Francia, si interroga sull’efficacia del modello adottato e sceglie di farlo con un convegno internazionale – “Colloque international. Le citoyen e la décision publique. Enjeux de légitimité et d’efficacité” – che nell’arco di due giorni va a fondo nello sviscerare meccanismi ormai inceppati, sollecitando proposte innovative per riformare l’istituto e adeguarlo alla complessità che viviamo. Un’occasione, quella del convegno parigino, che ha consentito di fare un’analisi ricca, diversificata, molto sentita; un’occasione per raccogliere suggestioni, spunti molteplici e una selva di domande tra cui occorre ora mettere ordine. La ristrutturazione del Débat Public è avviata.

Come sta la democrazia? I risultati del sondaggio della CNDP
Il Dibattito pubblico funziona ancora? La democrazia gode di buona salute? La risposta non è delle più rosee: l’istituzione vacilla e la democrazia non è certamente in forma. Almeno questo è quanto emerge dal sondaggio, commissionato dalla CNDP stessa, che ha riguardato un campione nazionale di 1200 cittadini.
I francesi si esprimono in maniera molto critica: per il 54% degli intervistati, la democrazia in Francia funziona male; il 78% di essi ritiene che su temi complessi e centrali - come l’energia, l’economia - i cittadini non abbiano di fatto modo di esprimersi.

Intervistati sul segno che dodici anni di Dibattito Pubblico hanno lasciato sulla vita partecipativa del Paese, le risposte non sono più confortanti: solo il 15% ritiene che, a livello nazionale, ci sia stato nel tempo un cambiamento d’approccio e che le opinioni dei cittadini siano state tenute maggiormente in considerazione. Il dato, sebbene raddoppi, resta insoddisfacente anche a livello locale: corrisponde al 33% la percentuale di coloro che all’interno del territorio in cui vivono hanno percepito un mutamento nella capacità dell’amministrazione di coinvolgerli, consultarli, renderli partecipi.

Se questo è lo stato delle cose, i francesi non rinunciano però a rivendicare un forte desiderio di partecipazione, una volontà di coinvolgimento diretto nelle scelte non solo locali, ma nazionali e strategiche. Per migliorare il funzionamento della democrazia, occorre prima di tutto dare la parola direttamente ai cittadini: a dirlo è il 44% degli intervistati. Per il 55% di essi è prioritario che i cittadini siano consultati prima di effettuare delle scelte. Solo il 2% lo ritiene un fattore secondario.

Una partecipazione “usa e getta”
Una sete di partecipazione, come la definisce lo stesso ministro Royal, che va però compresa pienamente: non sono pochi gli interventi, nel corso dei seminari, che si interrogano criticamente rispetto al significato reale di questo bisogno. Non basta un “like” a renderci cittadini che partecipano. Il rischio di far passare un’idea “usa e getta” della partecipazione esiste, sia da parte delle istituzioni e delle imprese, sia da parte dei cittadini. 
La partecipazione non sarebbe, in questa versione consumistica, che una specie di gadget, un giochino colorato, e inutile, per assecondare un desiderio superficiale di esserci. Il “consumo della partecipazione” non produce nessun effetto reale se non un fenomeno di saturazione e di assuefazione, un distacco ulteriore e sempre più radicale dalla decisione pubblica. Di nuovo, Royal parla nel suo messaggio di chiusura di “simulacro di partecipazione”: i francesi, dice il ministro, non sono più disposti a crederci.
Per tutti gli attori che si lasciano coinvolgere, un processo partecipativo è un percorso di responsabilizzazione: richiede tempo, energie, risorse, capacità di mettersi in discussione, una reale volontà di ascoltare e comprendere. Partecipare è coinvolgente ed è faticoso, molto dispendioso.  Per questo, il compito della Commissione Nazionale, si dice, dovrebbe essere di mettere in guardia rispetto a questa deriva, di distaccarsene in maniera netta.

Funziona? Sì. No. Forse
Ma che cosa non funziona nel DP così com’è? Il sondaggio entra nel cuore del tema e i francesi non risparmiano le critiche. Il 72% ritiene che questi processi non servano perché le scelte sono già fatte. Il 55% dichiara che l’approccio è troppo tecnico e difficile; il 53% ritiene che dietro vi siano gruppi di pressione che ne determinano l’evoluzione. In gioco, dunque, l’autonomia del processo e la reale possibilità di influire sul risultato. Il Débat Public, così com’è, sembra più un’occasione d’informazione che uno strumento di partecipazione e di condivisione delle scelte.

Inoltrandosi sempre più nei meccanismi della partecipazione, il sondaggio punta a scoprire quali siano, per gli intervistati, gli elementi che ne garantiscono l’efficacia: il 57% mette al primo posto l’indipendenza e l’autonomia di chi gestisce il processo da ogni potere locale o nazionale, politico o economico. Anche scientifico. Il tema dell’expertise, che riprenderemo in seguito perché molto se ne è parlato, rivela già qui tutta la sua centralità: il 70% ritiene che gli esperti coinvolti non siano indipendenti dal potere politico o economico, ma solo il 28% ritiene che abbiano un ruolo determinante nelle scelte. I giochi si fanno comunque altrove, e a prescindere. Un elemento che ulteriormente esplicita tutta la fragilità del rapporto fiduciario.

Tra le proposte, spicca quella sulla necessità di una formazione specifica per i futuri decisori politici sui temi del coinvolgimento dei cittadini, sulla democrazia deliberativa. A questa, si aggiunge anche la richiesta di riconoscere ai cittadini la possibilità di chiedere autonomamente l’apertura di un Dibattito Pubblico. Ma non solo: raccogliere on line tutti i  progetti di legge presentati in parlamento per avere l’opinione dei cittadini in merito, sperimentare una pluralità di strumenti diversi sono poi altre suggestioni che chiariscono l’umore generale.

La conferenza dei cittadini. L’integrazione necessaria? 
Tra le varie pratiche alternative o complementari citate, la Conferenza dei cittadini è sembrata emergere in maniera chiara. Ci si interrogava dunque sulla possibilità di elaborarne una versione ad hoc, targata CNDP, che si integri all’interno del disegno più generale. A differenza del DP, la Conferenza coinvolge un numero ristretto di cittadini. A questi viene data la possibilità in un arco di tempo ristretto di approfondire e confrontarsi realmente con esperti in maniera contraddittoria per formarsi un giudizio personale sul merito delle questioni in gioco e formulare poi un parere e delle indicazioni da condividere con gli altri cittadini e con la società che promuove il progetto. I cittadini coinvolti diventano in qualche modo degli esperti a loro volta, dei cittadini-esperti. 
Questa modalità di partecipazione ha l’evidente pregio di garantire un’esperienza diretta di messa in discussione, di approfondimento, di indagine, ma per esempio proprio per il costo che questo rappresenta, è riservata a un numero ristretto di cittadini. Il Dibattito Pubblico coinvolge invece tutti coloro che vogliono coinvolgersi. Un’apertura d’ali che rappresenta ancora un ideale per la democrazia partecipativa.

Solidi principi. Nuovi strumenti
Autonomia, trasparenza, reale incidenza sulle scelte: i principi che i cittadini richiamano e le esigenze che esprimono erano già ben chiare dieci anni fa ed erano giustamente state prese in considerazione al momento della strutturazione della procedura. Se oggi i cittadini avvertono il bisogno di ribadirli e di rivendicarli, vuol dire che gli strumenti previsti non sono più adeguati, che in una fase di profonda crisi nel rapporto tra cittadini e politica, di sfiducia verso le istituzioni, di opacità delle scelte – reale o presunta -, come quella che l’Europa intera sta attraversando, questi principi vanno difesi in maniera più sottile, più capillare, più sistematica in ogni fase, in ogni momento e ad ogni livello della vita pubblica.

Certamente, l’esistenza della Commissione Nazionale per il Dibattito Pubblico, la sua autonomia dal potere politico, è un elemento essenziale che deve trovare il modo di essere rafforzato e di esprimersi in maniera più netta anche a livello di Commissioni Particolari per il Dibattito Pubblico (cioè le sigole commissioni che di volta in volta vengono create per gestire localmente i Dibattiti Pubblici): può essere che sia qui che si crea una certa fragilità, non tanto nel senso dell’autonomia (che deve forse essere resa più evidente agli occhi dei cittadini, ma che non pare essere realmente in discussione), quanto una certa minor forza nel pretendere dalle società promotrici dei progetti comportamenti e risposte adeguate. Per questo, qualcuno avanza l’ipotesi di leggi regionali (sulla scorta dell’esperienza toscana), altri chiedono che la Commissione abbia delle specie di “succursali” stabili a livello regionale, sempre attive e più facilmente attivabili, anche in maniera autonoma, da parte dei cittadini o della commissione stessa.

Alle aziende il DP chiede di avviare la procedura in una fase in cui il progetto è ancora largamente da definire, di presentare dei dossier informativi ricchi, completi e formulati in maniera comprensibile, che mettano a disposizione dei cittadini tutte le informazioni in maniera trasparente, e chiedono di chiarire, in maniera altrettanto trasparente, al termine del dibattito, che cosa intendono farne dei contributi dei cittadini. Di questo è fondamentale trovare il modo di rendere conto in maniera più efficace.

Cosa può fare la Commissione nel momento in cui le imprese che sono chiamate a organizzare un dibattito pubblico non lo fanno secondo i tempi e le modalità richieste? Rifiutarsi: una soluzione questa che se mette al riparo la Commissione in sé e l’istituto del Dibattito Pubblico - di cui quindi si preserva il valore, come un marchio di fabbrica - non migliora certamente le cose. Occorre una risposta più stringente, anche dal punto di vista legislativo.

Patrick Legrand, ex vice presidente della CNDP, ha ribadito nel corso del convegno che il DP rappresenta un’opportunità per  creare una nuova cultura della progettazione, una cultura che mette sullo stesso piano i contenuti tecnici e i contenuti sociali, che impone alle imprese così come ai cittadini di vedere il progetto nella sua interezza, che consente una lettura integrata delle problematicità, dei riflessi degli aspetti tecnici su quelli sociali e viceversa: ma è forse proprio questo l’obiettivo mancato. All’appuntamento parigino erano presenti alcune grandi imprese francesi, quelle che hanno saputo interiorizzare gli strumenti del DP e farne un elemento di vanto della propria corporate social responsability, mi riferisco in particolare a RFF (Réseau Ferré de France), e che per l’appunto portavano alla platea casi positivi, in che modo però questo processo è stato, se è stato, interiorizzato dalle altre imprese? Poiché uno dei cardini di un processo partecipativo è la necessità di rappresentare e dare voce a tutti gli attori, avere a Parigi un più massiccio confronto con le aziende sarebbe stato senz’altro produttivo.

L’attimo fuggente
Risalendo la corrente, qual è davvero il momento giusto per avviare il DP? Ciò di cui i cittadini vogliono discutere infatti, al di là delle caratteristiche del progetto, è l’opportunità del progetto; in discussione deve essere non solo il come e il dove, ma il perché. Questo ci riporta alla necessità di una diversa condivisione delle scelte generali che il Paese deve affrontare: il punto di innesto della democrazia partecipativa all’interno del quadro istituzionale tradizionale, cioè della democrazia rappresentativa, si colloca sempre più a monte, sempre più vicino alle scelte strategiche. 
Ma, giustamente, non è, la strategia globale, cosa su cui possa, e voglia, impelagarsi un’azienda che ha come legittimo, e sacrosanto e vitale, obiettivo la realizzare di un progetto industriale specifico. Ecco quindi che la catena si complica, in una circolarità in cui è difficile individuare un capo e una coda.

 Le controverse scientifiche e tecniche
Il tema della gestione delle informazioni scientifiche e tecniche relative ai progetti ha tenuto banco in più di un seminario in questi due giorni di dibattiti serrati. Il punto di partenza è ovviamente la trasparenza. Tutti sono d’accordo. La trasparenza è tanto ovvia da sostenere come principio quanto difficile da attuare. Mettere a disposizione tutte le informazioni, anche quelle che non sembrano significative; renderle disponibili in maniera comprensibile; renderle facilmente reperibili on line: il cittadino non deve andare a cercarle e faticare, e semplicemente allungare la mano.

Se ribadire l’ovvio fa sempre bene, il tema dell’expertise è certamente più complesso di così. Gli esperti sono indipendenti? E il parere che esprimono è indipendente? Come abbiamo visto dal sondaggio, i francesi non ne sono convinti, ma, al di là di situazioni di evidente malafede, è possibile essere assolutamente indipendenti? L’idea che esista una verità scientifica cui possiamo affidarci ciecamente, l’idea che solo facendo riferimento a questa sia possibile effettuare delle scelte sagge è fuorviante. Esistono dei dati scientifici condivisi ed esistono dei margini di incertezza, esistono dei terreni su cui gli scienziati si esprimono con opinioni. Gli ambiti su cui non c’è unanimità in ambito scientifico sono più di quanti siamo disposti a credere, quello che conta quindi è rendere evidente ciò che non sappiamo, ciò che di conseguenza riteniamo probabile o possibile, o semplicemente più corretto nel caso specifico. In trasparenza, occorre distinguere tra ciò che è scientificamente accreditato e ciò che ha il carattere della discrezionalità.  

A partire da qui, dalle esperienze riportate, sembra particolarmente efficace poter proporre una prima expertise e una contro-expertise. Mettere a confronto esperti di livello, individuati e selezionati insieme, portatori di opinioni diverse con l’obiettivo non di accapigliarsi intorno ai dati – tipo “i miei sono più veri dei tuoi” -, ma per definire, nel massimo rispetto reciproco, il perimetro delle conoscenze condivise, il terreno comune su cui costruire: organizzare il contraddittorio piuttosto che cercare una neutralità impossibile. 
A risultare efficace non è il fatto di trovare il super esperto che convince tutti, anche i più riottosi, ma coinvolgere in un processo reale di apprendimento. È sperimentare le contraddizioni del sapere che fa accettare ipotesi diverse; è imparare a porsi le domande che fa accettare risposte non del tutto esaustive. L’informazione diventa conoscenza attraverso l’esperienza ed è questo a fare la differenza.

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